Por Oswaldo Alvarado Grande(*)
Mediante Decreto Legislativo 1053 fue publicada la nueva Ley General de Aduanas (en adelante, la Ley), la cual contiene importantes modificaciones a la regulación aduanera y de comercio exterior. Si bien el objetivo de la norma era plasmar los principios que faciliten y hagan menos costoso el despacho aduanero de mercancías que ingresan y salen del territorio peruano, mantiene una serie de imprecisiones técnicas y medidas de carácter fiscal que limitan el libre flujo de mercancías a costos reducidos.
La Ley, que entrará en vigencia en un plazo de 180 días con la vigencia de su Reglamento, ha sido emitida como parte del conjunto de normas que implementan el Acuerdo de Preferencias Comercial suscrito entre el Perú y Estados Unidos (TLC) y contiene aspectos positivos y otros aspectos poco claros que, en muchos casos, podrían resultar siendo perjudiciales para los operadores de comercio exterior. Los detallamos a continuación.
• Se mantiene el interés fiscal como uno de los pilares de los servicios aduaneros, cuando la tendencia mundial en este tema justamente es desaparecer imposiciones de carácter fiscal en frontera.
• Se omite definir la competencia de la Aduana en la importación de bienes que violen derechos de propiedad intelectual, tal como lo exige claramente el TLC.
• Se definen y diferencian las acciones de control por parte de la autoridad aduanera como “ordinarias” y “extraordinarias”. La administración aduanera debería mantener únicamente acciones de control de carácter extraordinario y en un momento posterior al despacho, tal como lo regula la legislación aduanera internacional, toda vez que las medidas de control ordinarias usualmente generan demoras innecesarias en el despacho.
• Se elimina la referencia a los recintos aduaneros denominados “terminales de almacenamiento”, considerándolos ahora como “depósitos temporales”. Este cambio debería tener un sustento técnico dado que con la creación de estos últimos podrían ser considerados como mecanismos encubiertos que aumenten los costos de transacción a los operadores de comercio exterior como consecuencia del inicio de procedimientos de autorización para su funcionamiento.
• Se retorna a la antigua concepción de que el comiso es la perdida de propiedad de la mercancía a favor del Estado, sin eliminar la sanción de multa equivalente al valor FOB, como sanción adicional al comiso.
• Se crea el “recargo”, sin una definición clara a nivel legal, lo cual es grave si tenemos en cuenta que en el Decreto Legislativo 668 estableció la prohibición de alícuotas o cualquier carga o gravamen a la importación, sin perjuicio de señalar su posible ilegalidad en el marco de las normas de la OMC.
• Se insiste en establecer zonas francas de tratamiento tributario especial, mecanismo considerado como ilegal en diversos Acuerdos de la OMC.
• Se mantiene la obligación de comunicar a la autoridad aduanera el cambio de los representantes de los operadores de comercio exterior en un plazo de cinco días de tomado el Acuerdo, siendo dicha obligación no sólo antitécnica, sino desproporcionada porque su incumplimiento genera una infracción que es sancionable con multa al operador del comercio exterior.
• Mención innecesaria de que el almacén aduanero este localizado a una “distancia máxima razonable del terminal portuario, aeroportuario o terrestre internacional”, cuando dicha disposición es una de las tantas disposiciones reglamentarias que debieron omitirse en la Ley.
• Se mantiene la equivocada concepción de que el beneficiario del régimen de reposición de mercancías en franquicia es el exportador productor que solo importa por cuenta propia, cuando en la práctica también puede hacerlo por cuenta de terceros.
• Se dejó pasar la oportunidad de reconocer que la restitución simplificada de derechos arancelarios es un mecanismo de incentivo a los exportadores, antes que una restitución efectiva de derechos arancelarios. De más esta decir que la utilización del término “drawback” para reconocer a este mecanismo de incentivo a las exportaciones trae consigo una serie de problemas por ser considerado como un subsidio y por lo tanto, de uso restringido en el comercio internacional.
• Se establece una diferenciación en el tratamiento a ciertos operadores del comercio exterior, regulando a través de disposiciones complementarias y transitorias, la eliminación de las sanciones de comiso y otras sanciones a los transportistas aéreos y despachadores de aduanas bajo determinados supuestos.
• Se omite regular los casos en que personal policial o fiscal efectúa diligencias en los almacenes aduaneros, especialmente en los depósitos temporales, así como los alcances de la responsabilidad de dichos operadores.
• No se regula expresamente la aplicación de los principios de derecho administrativo en los procedimientos seguidos ante la administración aduanera ni el alcance de la responsabilidad del personal aduanero en el ejercicio de las funciones, manteniéndose por ello el gran poder discrecional del funcionario aduanero en el despacho de las mercancías.
Como podemos apreciar, la emisión de la Ley pudo haber sido una oportunidad para recoger los principios normativos de carácter internacional plasmadas por la Organización Mundial de Aduanas sobre despachos simplificados y reducción de costos a la importación, así como los principios de la Organización Mundial del Comercio (OMC) sobre la eliminación de mecanismos paraarancelarios que restringen el comercio internacional. Si bien se han adecuado algunos términos plasmados por el Convenio de Kyoto sobre armonización de regímenes aduaneros, éste no ha sido recogido en su integridad. Esperemos que el Reglamento pueda desarrollar estas importantes omisiones.
(*) Abogado por la PUCP. ESADE Business School (Máster en Derecho de los Negocios Internacionales, Barcelona). Abogado Senior del Estudio Ferrero.