Las APP y las obras públicas permitirán cerrar las brechas.
Gonzalo Prialé
Presidente de AFIN
El viernes 16 de mayo, Gestión publicó un interesante artículo de The Economist titulado “El Congestionamiento de las APP, la necesidad que el Gobierno sea nuevamente constructor de carreteras”. A continuación algunos comentarios, a la luz de la experiencia peruana en asociaciones público-privadas (APP).
Respecto al título, nada impide que el Gobierno (en el Perú) invierta más en carreteras. Según el IPE, el 84% de la red vial nacional pavimentada se hizo como obra pública estatal y solo 16% está operada por empresas privadas en contratos a largo plazo con mantenimiento asegurado. Lo que hace falta aquí, contra lo que señala The Economist, son más APP en carreteras, porque estas son mejor construidas y luego mantenidas en óptimo estado por 30 años, con altas exigencias de nivel de servicio, bajo el ojo vigilante del regulador.
En vez de asumir todos los riesgos en una obra pública, sin mantenimiento, el Gobierno puede ahora optar por las APP, donde traslada riesgos al privado, o asume un riesgo aquel que esté en mejor condición de enfrentarlo. Hay un equilibrio.
El artículo de The Economist recuerda que hubo tropiezos en los noventa con algunas autopistas operadas por privados en México. Añade que este país sigue apoyando las APP, y espera que se constituyan más de la mitad de los US$ 102,000 millones que el Gobierno mexicano tiene anunciado invertir del 2014 al 2018. Menciona que el mes pasado, Colombia recibió ofertas por la primera de 47 APP viales que espera concursar en los siguientes cuatro años por US$ 25,000 millones.
Por coincidencia, AFIN ha propuesto recientemente un programa de APP 2014-2018, por US$ 70,000 millones, que incluye US$ 8,000 millones en carreteras, US$ 6,350 millones en ferrovías, más cuatro líneas adicionales de la red del Metro de Lima. El objeto del programa de APP propuesto es poner al país en el mapa de los grandes inversionistas institucionales de largo plazo. En todo caso, se necesita ampliar los encargos a ProInversión, porque trabajar con un horizonte de un año no es suficiente ante tanta competencia en ciernes. Según McKinsey, el mundo necesita invertir al 2030 en infraestructura 57 trillones de dólares, casi el PBI mundial, solo para crecer moderadamente.
El artículo comentado señala que cuando se trata de APP, pasar del anuncio a la carretera en sí parece tomar una eternidad: por ejemplo, lograr la primera adjudicación en Colombia tomó 4 años. Añade, por contraste, que la prisa también puede traer problemas: Perú aprobó a toda prisa –según el artículo- una APP por US$ 5,700 millones para la Línea 2 del Metro de Lima.
En cualquier país del mundo los procesos de APP pueden tomar años. En Inglaterra hay fuerte oposición a la construcción o ampliación de vías y aeropuertos ya que pueden afectar el bello countryside inglés, e incomodar la plácida vida diaria de sus habitantes.
En cuanto a la línea 2 del Metro, el hecho es que se logró adjudicar un proyecto importante en un plazo razonable: sacar adelante la adjudicación de la Línea 1 tomó más años. Estamos avanzando. Resulta paradójico que el artículo de The Economist critique tanto la lentitud colombiana como la rapidez peruana: “damned if you do it, damned if you don’t” (mal si lo haces, mal si no lo haces).
The Economist menciona dos debilidades detrás de los retrasos: escasez de personal en el sector público con la formación y experiencia para diseñar, evaluar, y supervisar complejos proyectos de ingeniería; y procedimientos laberínticos, diseñados con la buena intención de eliminar la corrupción en la contratación y asignación de permisos ambientales.
Cierto, se puede mejorar la elaboración de los estudios, y se necesita funcionarios capaces que tiendan a solucionar las trabas, en vez de generarlas por el temor a equivocarse y ser denunciado e investigado durante el siguiente gobierno.
En cuanto a la segunda debilidad señalada, la corrupción se supera con procedimientos transparentes y simples, no con laberintos de trámites infernales. ¿Corrupción en la asignación de permisos ambientales? Aquí, desde que empezó a operar, el Ministerio del Ambiente se ha convertido en el sector que genera los mayores obstáculos para los grandes proyectos energéticos y mineros. Antes que corrupción, lo que existe es una política ambiental mal diseñada, lamentablemente orientada contra la inversión privada.
El artículo señala algo muy cierto, en América Latina muchas APP en carreteras no pueden pagarse por sí mismas con los peajes, y requieren todavía subsidio público (son las APP cofinanciadas), y sus costos pueden inflarse porque los inversionistas privados pueden cobrar más para compensar el riesgo regulatorio. Agrega The Economist que la alternativa es que los gobiernos financien ellos mismos los proyectos, porque el dinero ya no es el problema que solía ser.
Aunque el Perú tiene un nivel de deuda pública neta cercana a cero, eso no justificaría poner sus fichas en grandes proyectos viales, y pagar las obras públicas con su presupuesto, descuidando las enormes brechas sociales en educación, salud y seguridad. Sería una mala asignación de recursos, si se puede contar con la inversión y financiamiento privados, y pagar a mediano o largo plazo incluso lo subsidiado en APP cofinanciadas. En cuanto al riesgo regulatorio (la sobrerregulación), este resulta tan preocupante que podría llegar a desalentar las inversiones.
Finalmente, recordemos que el Gobierno no se caracteriza por hacer mantenimiento, y eso es lo peor que nos puede suceder: perder lo invertido por el deterioro.
Publicado en Gestión el 23 de mayo del 2014